PROPIEDAD COMUNAL Y DESARROLLO RURAL: LOS MONTES DE VECINOS EN GALICIA[1]
GRUPO IDEGA-UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA [2]
I.a.-Concepto:
Los montes de vecinos en mano común de Galicia, un tipo de propiedad
comunal singular en en el contexto Europeo[3],
se caracterizan por su titularidad colectiva, esto és, por su pertenencia
a agrupaciones vecinales en su calidad
de grupos sociales, y por su
aprovechamiento consuetudinario en
régimen de comunidad .
Además, la propiedad de los montes vecinales en mano común, con
independencia de su origen, es de naturaleza privada: pertenecen a las agrupaciones vecinales en su calidad de grupos
sociales y no como entidades administrativas de carácter público. Y
también colectiva , sin asignación de
partes para cada comunero, ya que su aprovechamiento es en régimen de comunidad
sin asignación de cuotas
Por último en cuanto a la naturaleza básica de los montes se refiere,
la normativa los define como bienes indivisibles, inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
La indivisibilidad deriva de su carácter de comunidad con propiedad y aprovechamiento colectivo y
sin que se puedan atribuir cuotas –ideales o reales- a cada propietario. Todo
pertenece a toda la comunidad sin división posible, no cabe ejercer ninguna
acción para dividir lo común.
La inalienabilidad se desarrolla en dos ámbitos: en el externo, lo que
supone que el monte no puede ser vendido[4],
ni gravado en beneficio de terceros; y en el interno, ya que no cabe la cesión de cuotas o de participación de un
comunero a otro, por la razón indicada de la inexistencia de cuotas en esta
forma de comunidad. Por lo mismo tampoco cabe la transmisibilidad mortis causa
de la condición de comunero a los herederos del mismo, salvo que cumplan los
requisitos de titulares de unidades economicas con casa abierta y residencia
habitual.
La inembargabilidad responde a una función protectora de los montes
como una propiedad de origen histórico que se debe mantener y transmitir a las generaciones venideras y, a pesar de
privada, colectiva, lo que la convierte, por analogia y a este tenor, en
cercana a la propiedad pública, que también goza de protección a estos efectos.
En fin, la imprescriptibilidad también cumple una función protectora y
preservadora de los montes. Ha de entenderse, en primer lugar, como referida a
los derechos de los vecinos integrantes de la comunidad y frente a la misma: el
derecho a formar parte de la misma no prescribe. Y ha de entenderse, sobre todo,
frente a terceros: nadie puede, por usucapión, llegar a ostentar la condición
de propietario de terrenos que se demuestre pertenecían a una comunidad.
Incluso la interpretación jurisprudencial va mas allá: la imprescriptibilidad
tiene eficacia retroactiva, no se extingue el derecho de los vecinos del grupo
comunitario de que se trate, y son inexistentes los negocios jurídicos que
implican transmisiones de dominio realizados antes de la existencia de la
comunidad titular del monte y, obviamente, sin intervención de la misma.
I.b.-Evolución histórica
La propiedad vecinal de los
espacios a monte en Galicia era predominante a finales del Antiguo Régimen,
llegando a ocupar a comienzos del siglo XIX entre los tres cuartos y los dos
tercios de la superficie total del pais, de acuerdo con las estimaciones más
unanimemente aceptadas.
En el sistema agrario
tradicional gallego la importancia del monte no venía dada porque fuese un
espacio forestal sino porque su papel en la provisión de insumos de la pequeña
explotación campesina era imprescindible, la agricultura y la ganadería no
podían subsistir sin las aportaciones del monte. Sus funciones principales eran
la de suministrar la base del abono orgánico que garantizaba la elevada
producción de las tierras de cultivo verificada en esta época, y la de aportar
el alimento para el ganado (principal
vehículo de entrada en el mercado del campesinado gallego). Ocasionalmente del
monte se obtenían también cosechas adicionales de cereal, y entre sus funciones
complementarias estaban las de proveer de madera, plantas medicinales, etc a
las poblaciones rurales. Los aprovechamientos principales se mantendrán hasta
el franquismo (aunque con cambios centrados en una intensificación de los usos
y en la extensión de los aprovechamientos forestales).
La revolución liberal no va a aceptar la forma específica de la
propiedad vecinal característica de Galicia, asimilándola legalmente (en una
muestra del afán uniformizador de la época) a la propiedad pública: estatal y
municipal. Aunque esta asimilación no va a provocar cambios en la gestión, ya
que la debilidad del Estado no permitió administrar estos montes, si provocará
cambios en la estructura de la propiedad. Las comunidades vecinales como
respuesta defensiva a la actitud estatal, individualizaron la propiedad de una
gran mayoría de los montes, vía reparto de los mismos.
Sólo con la llegada del franquismo se hara efectiva la expropiación
por el Estado de los montes vecinales que sobrevivieron al proceso de reparto,
extendiéndose una explotación forestal en monocultivo. Esto provocó una gran
conflictividad social en torno a la acción del Estado que, en definitiva,
explica que en el tardofranquismo y la transición, se diera marcha atrás a la
indefensión legal de la propiedad vecinal con la aprobación de sucesivas leyes
(1968, 1981, 1989), continuadas por un proceso de devolución de la propiedad de
las tierras a monte a las comunidades afectadas.
Este reconocimiento legal de los derechos de propiedad le llega a unas
comunidades inmersas en un proceso de transformación acelerada del sistema
agrario (que autonomiza las funciones del monte) y en un proceso de rápido despoblamiento del interior de
Galicia, con poblaciones en contínua regresión y con un envejecimiento
demográfico muy acusado.
I.c.-Importancia de los montes vecinales en Galicia
Los
MVMC tienen una gran importancia en la
Galicia actual por varios motivos, entre los que destacamos los cuatro
siguientes: su extensión global, las posibilidades de un aprovechamiento más
intensivo, la elevada superficie de cada monte, y su impacto desigual sobre el
teritorio. A continuación presentamos algunos datos al respecto.
En
primer lugar, por su extensión global. En el cuadro 1, se observa que de las
casi 2 millones de hectáreas de superfice que ocupa el monte en Galicia,
prácticamente todas son de propiedad privada (particular o colectiva). Los
montes de titularidad pública son casi inexistentes, apenas superan el 3% del
total de has. Si bien la propiedad privada-particular es actualmente
mayoritaria, la importancia de los montes de titularidad privada-colectiva (los
MVMC) sigue siendo de gran magnitud. Ocupan algo más de 600.000 has[5]
que equivalen aproximadamente a 1/3 de la extensión total de las tierras a
monte y ¼ de la superfice del territorio gallego. El número de propietarios se
cifra en unas 2800 comunidades de vecinos.
Cuadro 1: La propiedad del monte en Galicia.
Distribución según formas de masa (1986).
Tipo
de Propiedad
|
Arbolado |
Matorral |
Total Has |
Total Has (%) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
PRIVADA |
Particular |
795585 |
402113 |
1197698 |
63,7 |
|
Vecinal |
148323 |
470720 |
619043 |
32,9 |
|
|
PÚBLICA |
Estado/CCAA |
19198 |
11636 |
30834 |
1,6 |
|
Municipal |
12970 |
19347 |
32317 |
1,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Total
Galicia
|
976076 |
903816 |
1879892 |
100 |
|
Fuente: Iñiguez
Alonso, P.P. (1997)
En segundo lugar, por las posibilidades de un
aprovechamiento más intensivo. Una
lectura horizontal del cuadro anterior nos muestra que el matorral cubre el 75%
de la superfice de los MVMC, es decir, que en su mayoría los MVMC son poco
productivos. En una lectura vertical, atendiendo al régimen de propiedad bajo
el que están las superfices a matorral y las superficies arboladas, se observa
que aproximadamente la mitad de las superfices a matorral y sólo el 15% del
arbolado, se encuentran bajo el régimen de propiedad vecinal.
En tercer lugar, los MVMC tienen una gran
importancia en Galicia por su elevada superficie por parcela. En el cuadro 2,
se observa la gran diferencia entre los montes privados particulares con tamaño
medio inferior a las 2 has (y divididos en múltiples parcelas) y los montes
privados vecinales con una superficie media superior a las 200 has (y
normalmente en una sola parcela). Esto nos muestra que los MVMC configuran una
realidad que permite una actuación a favor de la movilización productiva de la
tierra más fácil y efectiva, así como una gestión integrada y profesional.
|
|
Montes
Particulares |
Montes
Vecinales |
||
|
|
|
|
|
|
|
Parcelas |
Superficie (has) |
Porcentaje |
Superficie (has) |
Porcentaje |
|
|
|
|
|
|
|
< 5 ha |
1072300 |
89,5 |
217,4 |
0,0 |
|
de 5 a 100 ha |
85000 |
|
55302,4 |
8,2 |
|
de 100 a 500 ha |
18000 |
1,5 |
287390,4 |
42,7 |
|
> 500 ha |
11800 |
1,0 |
330771,6 |
49,1 |
|
|
|
|
|
|
|
Total |
1198100 |
100 |
673681,8 |
100 |
|
|
|
|
|
|
|
Superficie media[6] |
2,3 |
|
231 |
|
Fuente: Molina
Rodríguez, F. (1997) y Base de Datos IDEGA-MVMC..
Por
último, si se atiende a la importancia relativa de los MVMC en cada una de las
cuatro provincias, se observa que la distribución de estos montes por el
territorio gallego se caracteriza por un reparto muy asimétrico. Los MVMC se
sitúan principalmente en el sur de Galicia: en las zonas montañosas de Ourense
y sur de Lugo y por casi toda la
provincia de Pontevedra (su presencia en la provincia de A Coruña y norte de Lugo
es escasa). Predominan en las áreas menos desarrolladas (en regresión
demográfica y económica, con una especialización productiva forestal o ganadera
extensiva), pero también están presentes en áreas con características bien
diferentes (desde comarcas periurbanas hasta zonas de orientación ganadera de
leche).
Cuadro 3: Distribución del número y la superficie
de los MVMC por provincias.
Provincia |
Nº MVMC |
Superficie MVMC (has) |
(%) Sup. MVMC/ sup. provincial |
|
A Coruña |
239 |
44263 |
5,5 |
|
Lugo |
904 |
213228 |
21,7 |
|
Ourense |
1052 |
281296 |
38,7 |
|
Pontevedra |
640 |
134895 |
30,0 |
|
Total Galicia |
2835 |
673681 |
22,8 |
Fuente: Base de
Datos IDEGA-MVMC.
II.LAS COMUNIDADES PROPIETARIAS
II.1 . COMPOSICIÓN SOCIAL DE LAS COMUNIDADES
Para acceder a la condición de
comunero - y, por tanto, a la condición de propietario- titular de derechos en
relación con el monte- las normas legales explicitan dos condiciones: estar
integrado en el grupo social que conforman los vecinos y venir ejerciendo de
forma continuada, como titular de una unidad económica, alguna actividad en
relación con el monte, conforme a los usos y costumbres de la comunidad .
La primera de las condiciones - no exenta de ambigüedad en su
formulación legal,lo que da lugar, como veremos, a variedad de soluciones
prácticas- requiere tener la residencia
habitual en las entidades de población a las que el monte está adscrito y,
yuxtapone la normativa, contar con “casa abierta” en esas entidades . Es la vecindad de hecho, la
residencia como hecho físico - y no la vecinanza como hecho formal, con
registro administrativo- el elemento constitutivo de la relación entre el
vecino y el aprovechamiento y la
propiedad del monte.
En lo que se refiere a la segunda de las condiciones - venir
ejerciendo, como titular de una unidad económica, alguna actividad relacionada
con el monte conforme a los usos y costumbres del grupo- delega en la propia
comunidad, a través de sus propias normas o por acuerdo de sus organos de
representación y/o gobierno, la competencia para, en último término, definir,
ya sea en un sentido mas amplio o en un sentido mas estricto, la condición
requerida: puede implicar o nó la profesionalidad agraria del vecino; el tipo
de aprovechamiento exigible a cada vecino es indeterminado , no necesariamente
ha de ser directo ni conforme a los
usos tradicionales ; y queda abierta a la regulación de cada comunidad y a la
decisión de cada familia quién habrá de ejercer la representación de la misma,
salvaguardando, en todo caso la condición de un único representante por
familia.
En síntesis , la delimitación
legal de los requisitos para acceder a la condición de comunero es vaga e
imprecisa. Las causas de esa relativa indefinición hay que buscarlas en la
necesidad de reconocer un sistema de propiedad de origen histórico – pequeñas comunidades agrarias que poseían
conjuntamente y utilizaban comunalmente el monte, rigiéndose por normas
consuetudinarias- y devolver esa propiedad a unas colectividades que, mientras tanto, como hemos visto, han
cambiado mucho
II.2.b.-Aproximación a la situación real
En esa tesitura la situación
real de las comunidades vecinales en Galicia es sumamente heterogenea. Por dos motivos básicos: en primer lugar,
porque la amplia autonomia que las normas conceden a cada comunidad para que
defina quienes la conforman ha dado lugar a multiples soluciones concretas; y,
en segundo lugar, por la propia diversidad de los contextos sociales,
económicos y demográficos de las casi 3000 comunidades clasificadas como tales
y repartidas por una buena parte del territorio gallego.
La fase del estudio en que
nos encontramos no nos permite, todavía, presentar datos concluyentes
representativos del conjunto de Galicia. No obstante, estudios previos que
hemos realizado en alguna comarca concreta, así como el trabajo de campo
realizado en una amplia muestra representativa de todos los montes de Galicia (
aún sin procesar) , nos proporcionan algunas hipótesis:
a)El ámbito geográfico que delimita al grupo vecinal a
que pertenece el monte és, en la mayoría de los casos, una entidad local propia
de Galicia, la parroquia.[7]
.Son también frecuentes los casos en que el monte se atribuye exclusivamente a
uno o varios lugares dentro de una parroquia; y son menos los casos en que el
monte es compartido entre lugares de distintas parroquias.
b)Los límites en cuanto al tamaño de las potenciales
comunidades vecinales propietarias vienen definidos por la distribución de la
población en las parroquias o lugares de referencia, con extremos que oscilan
algunos miles - en las parroquias de areas costeras y periurbanas con altas
densidades de población- y la casi inexistencia de vecinos en zonas deprimidas
de montaña a las que el envejecimiento de la población y la falta de
perspectivas está dejando despobladas. Entre ambos extremos, una variada
casuística
c)El número real de comuneros propietarios no coincide
necesariamente con el número de vecinos del territorio a que el monte está
adscrito.: para la inclusión como comunero con derechos sobre el monte es
preceptiva la inscripción en un registro ad hoc , que alcanza validez cuando
queda constancia en el organismo de la Administración con competencias de
tutela y control de legalidad de las comunidades[8]; la pertenencia és voluntaria ; depende, en cualquier caso, de las normas de
aceptación de cada comunidad, que pueden ser mas o menos restringidas ; y, por
último, está limitada a un representante por cada unidad familiar que conviva
bajo el mismo techo.
d)Las desviaciones entre el número de vecinos
potencialmente integrables en las comunidades y los pertenecientes a las mismas
son mayores en aquellos montes situados en areas mas pobladas, periurbanas y
costeras en las que la conciencia de pertenencia a una parroquia con unidad
histórica-social-territorial-económica se ha ido difuminando, y en las que hay
mayor presencia de población de reciente asentamiento, mas cualificada y
ocupada en la industria o los servicios. Por el contrario son menores en areas mas propiamente
rurales, con menos población, mas envejecida , con muchos inactivos y,
proporcionalmente aunque en términos absolutos sean muy pocos, mas ocupados en actividades agrarias.[9]Aun
más, es frecuente en estas últimas que integren a emigrantes que, por tanto, no
residiendo habitualmente en la comunidad, conservan su casa y mantienen sus vínculos con la misma,
adonde regresan en fines de semana o en vacaciones.
e)La pertenencia a la
comunidad asimismo se relaciona tanto con el grado de aprovechamiento del monte
como con el destino de los rendimientos procedentes del mismo. Así, puede ser
irrelevante la pertenencia a la misma en el caso de montes improductivos o con
aprovechamientos marginales; también es indiferente la pertenencia a la
comunidad si, como veremos, el destino de los rendimientos beneficia
indistintamente a todos los habitantes de un ámbito. Por el contrario, son mas
nutridas las comunidades en que el grado de aprovechamiento del monte es
elevado o en las que se reparten exclusivamente entre los pertenecientes a las
mismas los rendimientos obtenidos. Además, es mas frecuente, en estas últimas,
la exigencia de condiciones mas estrictas para poder acceder a la condición de
comunero.
Como aproximación, los datos
de nuestro estudio ya procesados para las
241 comunidades de la Provincia de A Coruña y 27 de una comarca de la
provincia de Pontevedra reflejan una media de
60 comuneros por monte en el
primer caso, y 105 en el segundo. Para extrapolar los datos al conjunto de
Galicia ha de tenerse en cuenta que tanto A Coruña como Pontevedra son las
provincias que cuentan con menos comunidades, en gran medida ubicadas en zona
costera, con un contexto social,
económico y demográfico más dinámico y
muy diferente del mundo rural del interior, en donde se asientan la mayoría de
las comunidades gallegas; y que, como hemos adelantado, la cifra incluye solo a
un representante por cada unidad familiar que conviva bajo el mismo techo. Con
esas precisiones puede resultar aceptable estimar una cifra media de comuneros
representativa del conjunto de Galicia de entre 40 y 80 por monte, lo que
implicaría un total de entre 115000 y 230000 unidades familiares integradas, de
hecho y de derecho, en las comunidades.
II.2. ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES Y
PARTICIPACIÓN EN EL SISTEMA DE TOMA DE
DECISIONES
II,2.a.-El marco normativo
La pertenencia de la titularidad y el aprovechamiento del monte a toda
la comunidad sin distinción de cuotas, por tanto sin diferencias en el grado de
sus derechos entre los comuneros, y la
amplia autonomía que concede la legislación vigente a las comunidades frente a
la administración, consecuencia de su caracterización como bienes de derecho
privado, explica que sea la reunión de todos ellos en asamblea la fuente original de donde surgen , y que
legitima, las demas normas y organos de funcionamiento de las Comunidade. La
Asamblea General, de la que forman parte todos los comuneros y en la que todos tienen derecho a un voto,
es pués, el órgano supremo de expresión de la voluntad de la Comunidad vecinal.[10]
Y tiene reservadas, entre sus competencias, la capacidad de aprobación de asuntos estratégicos
para el desarrollo de la comunidad [11];
el control último sobre la gestión y administración ordinaria [12]
; y la elección del organo de gobierno, gestión y representación, esto es, el
nombramiento de la Junta Rectora.[13]
II.2.B.-La realidad, los tipos
de partcicipación:
En la realidad se
constata un nivel organizativo global muy bajo. Destaca la elevadísima
proporción de comunidades no constituidas y la diversidad de situaciones en
cuanto al tipo de participación.
Los datos del
Inventario General de los MVMC[14]
nos indican para cada comunidad, si existe o no la Junta Rectora, si esta
funciona con normalidad, y si se reune o no la Asamblea General. En función de
estos datos, construimos una escala para medir los diferentes grados de
organización de las comunidades; de menor a mayor nivel organizativo asignamos
a cada comunidad un valor atendiendo a los siguientes criterios:
1
Cuando la comunidad no está constituida (carece de organización formal)
2 Cuando existe la Junta Rectora rectora pero no funciona con normalidad (no hay una ejecución efectiva de las decisiones o estas ni siquiera se toman)
3
Cuando existe la Junta Rectora, funciona con normalidad, pero no se reune la
Asamblea General (el órgano ejecutivo asume, además sus funciones, el papel de
la Asamblea, los comuneros no ejercen su derecho a la participación).
4
Cuando existe la Junta Rectora, funciona con normalidad, y se reune la asamblea
General (funcionan todas las instituciones).
Cuadro 4: grado de organización de las comunidades de MVMCV
|
Organización |
Nº de Comunidades |
% |
Sup (has) |
% |
|
1 |
924 |
32,6 |
163525 |
24,2 |
|
2 |
428 |
15,1 |
124683 |
18,4 |
|
3 |
35 |
1,2 |
11016 |
1,6 |
|
4 |
1237 |
43,6 |
338963 |
50,1 |
|
Sin datos |
211 |
7,4 |
37985 |
5,6 |
|
Galicia |
2835 |
100 |
676172 |
100 |
Fuente: idem
cuadro 3.
Las cifras del cuadro 4 ponen de manifiesto la gran distancia que media entre la organización real de las comunidades y la prevista por la Ley. En 1352 comunidades (suma de los tipos 1 y 2), el escaso o nulo grado de organización formal es el rasgo común. Es decir, cerca de la mitad de las comunidades de montes en Galicia carecen por lo menos de un órgano efectivo de gobierno, gestión y representación. En la mayoría de los casos porque ni siquiera están constituidas (tipo 1) y en el resto, porque su Junta Rectora es más nominal que real (tipo 2), estas últimas están registradas administrativamente pero de hecho no ejercen las funciones que tienen encomendadas. El reverso de esta situación se traduce en que las tierras a monte que están bajo su propiedad (algo más del cuarenta por ciento de la superficie total) están en gran medida infrautilizadas cuando no abandonadas. La pasividad en la que están inmersas estas comunidades convierte en poco probable que puedan aportar por si mismas opciones de aprovechamiento del potencial que ofrecen sus tierras.
En contraposición al grupo anterior nos encontramos con un conjunto de comunidades activas que fueron capaces de regularizar su situación jurídica y dotarse de una configuración organizativa plena (tipo 4). Estas comunidades son menos numerosas pero disponen en su conjunto de una mayor superficie de monte (el 50% del total).
Los cuadros 5 y 6, nos muestran claramente que los datos anteriores no son ajenos ni al nivel de desarrollo de los contextos social y económico de las comunidades ni a las consecuencias de la política forestal practicada en el pasado por la administración. Las comunidades más organizadas predominan en las áreas más desarrolladas económicamente y con dinámicas demográficas más positivas y son más comunes cuando los montes cuentan con un capital forestal.
Cuadro 5: Distribución de las comunidades del tipo 4 por provincias
|
|
nº de
comunidades |
|
|
|
|
total provincial |
tipo 4 |
% tipo 4 / total provincial |
|
A Coruña |
239 |
174 |
72,8 |
|
Lugo |
904 |
524 |
58,0 |
|
Ourense |
1052 |
113 |
10,7 |
|
Pontevedra |
|||