EL ENCAJE DEL BOSQUE
MEDITERRÁNEO EN LA SOCIEDAD DEL SIGLO XXI
de "REVISTA MEDI AMBIENT, TECNOLOGIA
I CULTURA"
Por Eduardo Rojas, Dr. Ingeniero de Montes, profesor asociado de la Universitat de Lleida -- Centre Tecnològic Forestal de Catalunya
Resumen
Se analiza la evolución de los bosques mediterráneos desde una perspectiva histórica observándose un cambio sustancial de las condiciones socio-económicas imperantes que requeriría un nuevo paradigma basado en la preeminencia de las externalidades y su regulación a través de instrumentos de simulación de mercado. Se desarrollan propuestas para una complementación de los indicadores económicos conven-cionales que permita incluir criterios hasta la fecha ignorados y que favorecerían un comportamiento ambiental más ajustado de todos los agentes sociales y una más realista valoración de la aportación de los bosques al bienestar social. Finalmente se desarrollan propuestas concretas de internalización de las externalidades de los bosques, en unos casos creando mercados a través de la redefinición de los derechos de propiedad, en otros mediante la reversión de ecotasas
Palabras clave: sostenibilidad, multifuncionalidad, externalidades positivas, fiscalidad ambiental, eco-nomía ambiental
1. Una introducción histórica
A lo largo de la prolongada civilización que ha morado al amparo de las privilegiadas condiciones am-bientales de las costas mediterráneas, los espacios forestales se han visto sometidos a profundos cambios que han supuesto su desaparición en unos casos (las mejores tierras), mientras que en otros su modifica-ción ha consistido en la conducción de los procesos naturales hacia aquellos modelos más útiles a las condiciones socio-económicas de cada momento.
Así, los espacios forestales han devenido la principal fuente de energía hasta la accesibilidad horizontal de las energías fósiles con la implantación del ferrocarril a finales del siglo XIX, pastizales extensivos y recurso de tierras marginales que de acuerdo con las necesidades se cultivaban o abandonaban. Las "artigues o shifting cultivation" son el ejemplo más palpable de este uso-reserva de los espacios forestales y su intensificación la principal causa inmediata de la actual desaparición de los bosques tropicales húmedos.
Junto a estos usos básicos, ha habido múltiples más complementarios como la madera para la construcción - insustituible hasta principios del siglo XX --, resinas, corcho, plantas medicinales, miel, y un largo etc.
Los bosques mediterráneos, hasta el hundimiento del modelo
anterior, se caracterizaban por una multipli-cidad de productos que se
solapaban en el espacio y en el tiempo. Ello llevaba a unos derechos de la
propiedad, frecuentemente comunales, solapados y a veces confusos.
Tabla 1: Fases históricas de los bosques Mediterráneos
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Fases históricas |
Caracterización |
Productos característicos |
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Fase autárquica |
MultiproducciónSistemas comunales de uso y derechos solapadosInexistente Administración forestal excepto Marina |
Marina Leñas, pastos, tierras marginales, frutos, maderas, esparto, pieles, carne, etc. |
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Fase industrial |
Monoproducción |
Madera para apeas, papel y construcción |
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Fase terciaria |
Multifuncionalidad |
Servicios ambientales, paisajísticos y de biodiversidad, producción vinculada al desarrollo rural. |
Si este modelo, que fue común a todo el Continente y el norte de África, llevó al práctico exterminio de los bosques en algunas zonas (fachada occidental), en el Mediterráneo las formaciones abiertas (dehesas y montados) en el extremo occidental y la extremada orografía que caracteriza los países ribereños junto a la predominancia de la agricultura como forma de colonización del territorio frente a la ganadería característica de la fachada atlántica, permitió la conservación de suficientes retales de la vegetación original para que ésta pudiese recolonizar las tierras marginales abandonadas desde estos baluartes, en algunos casos de forma espectacular [1] una vez desaparecida la fuerte presión a que se veían sometidas y que tuvo su punto culminar entre mediados del siglo XVIII y mediados del XIX.
Una vez permeabilizadas las múltiples barreras internas naturales [2] que tan singularmente caracterizan la geografía ibérica [3] primero por el ferrocarril y luego por la red de carreteras, se produjo una radical trans-formación económica de la autarquía comarcal a la especialización económica, primero a escala de cada Estado y más recientemente continental y mundial. Como consecuencia de un proceso durísimo de adap-tación cuyos excedentes laborales conformaron el emergente proletariado industrial, va cristalizando la orientación productiva agrícola, ganadera o forestal más competitiva en cada momento y lugar. Ello obli-ga a clarificar los confusos derechos de propiedad de origen medieval, algo no exento de conflictividad [4] .
La revolución industrial reduce la presión tradicional (leñas, cultivos efímeros, pastos) sobre los bosques demandándoles productos muy específicos pero en cantidades importantes. Apeas para minas, vigas para la construcción y posteriormente madera para pasta de papel son las nuevas demandas del mercado que provocan una revalorización de las coníferas hasta entonces menospreciadas -- excepto por la Marina -- para los usos locales.
Se produce en toda Europa el arranque de la ciencia forestal y cuyos ejes era la recuperación de la masa forestal, preeminentemente mediante repoblación forestal, la creación de una administración forestal autónoma y con amplios poderes y la defensa y ordenación de los montes públicos. La demanda de madera de coníferas y la necesidad de cubrir amplias zonas devastadas baldías obligaban al empleo generalizado de frugales coníferas, especialmente del género Pinus. Criticar frívolamente como se ha venido haciendo en las pasadas décadas procesos históricos es intrínsecamente estéril debiéndose recordar que durante siglos se había producido un proceso inverso debido a la preferencia de las frondosas [5] -- y muy especialmente de la encina (carbón)-- y las disfunciones que la apropiación por la Marina de los mejores árboles para construcción naval lógicamente comportaba [6].
El desconocimiento en esta época de las más elementales herramientas de la economía ambiental, el modesto nivel de vida y las evidentes prioridades objetivas para los fondos públicos, impedían que fraguase un enfoque multifuncional en la gestión forestal tal y como hoy se concibe. Pese a ello, es en esta fase en la que se sientan las bases de las primeras medidas proteccionistas como son los parques nacionales instaurados en 1916, estando presente desde un principio la preeminencia protectora de muchos de los bosques y actuaciones de la Administración forestal como ponen en evidencia las importantes labores de restauración hidrológico-forestal en las cabeceras de cuencas y en el SE peninsular o la propia denomina-ción de Divisiones Hidrológico Forestales a las unidades territoriales de la incipiente Administración forestal en 1901 [7] .
Hoy, la situación de nuestros bosques ha cambiado radicalmente si bien el marco económico y legal sigue en buena medida anclado en la fase anterior. La globalización económica deja a nuestros bosques en la cuneta de la competitividad por múltiples razones:
· Bajas calidades consustanciales de la mayoría de nuestros bosques [8]
· Baja producción
· Montañosidad y falta de infraestructuras
· Falta de capitalización (bajos diámetros, elevado número de árboles)
· Elevados riesgos (incendios)
· Inseguridad jurídica
Aunque se pueda actuar puntualmente sobre algunos de estos factores, no es menos cierto que los principales handicap son consustanciales y que aquellos factores modificables podrían generar un rechazo social consecuencia de la creciente concienciación ambiental (construcción de pistas forestales, desregula-ción). No obstante, ninguna excusa es válida para no incidir en aquello que se pueda corregir (mejora de la eficacia en la lucha contra incendios forestales, potenciación de los planes técnicos de gestión forestal, etc.).
La falta de competitividad de nuestros bosques ha provocado su amplio y generalizado abandono del que no siempre somos suficientemente conscientes por el efecto inercia, la extremada extensidad en el tiempo y en el espacio consustancial a la gestión forestal y porque nunca mejor dicho, los árboles a veces no nos dejan ver el bosque. No hace falta más que recorrer las extensas zonas quemadas justo después del incendio para percatarse de la caótica estructura de aquellos ahora desnudos bosques cuando ha desaparecido el sugestivo verde que nos ocultaba un estado en absoluto satisfactorio.
La progresiva especialización e intensificación agro-pecuaria, cuya frontera con la industria queda cada vez más diluida a la vez que va perdiendo su histórico anclaje con los factores de producción consustanciales - tierra y clima -, es la causa de dos fenómenos significativos:
· La ampliación horizontal de las masas forestales (desmosaiquización) creando extensas continuidades horizontales
· La aparición de una nueva interfaz antes desconocida entre el medio urbano y el forestal [9] .
El tardío desarrollo industrial y de infraestructuras provocan la concentración del desarrollo en contados polos que generan importantes aglomeraciones que succionan población de sus respectivas áreas de influencia. En Catalunya mientras el 65% de población reside en las 4 comarcas más densamente pobladas que suponen un 5% del territorio, el 4,5% de la población reside en las 16 comarcas menos pobladas que suponen el 46% de territorio (IEC, 1992). Este desequilibrio demográfico-territorial en el que prácticamente sin espacios intermedios se pasa de densidades demográficas más propias de ciertas aglomeraciones asiáticas que europeas (2.500 hab./m2) a densidades que únicamente se encuentran en Europa en la inhóspita Escandinavia (15-20 hab./km2) es la causa de numerosos problemas ambientales y sociales.
Surge así la tentación -- comprensible visto el desequilibrio demográfico y por lo tanto en términos electorales --, ante la patente debilidad económica y vacío político de una proporción creciente del territorio que constituyen los espacios forestales (más del 60%), de instrumentalizarlos para satisfacer las necesidades compensatorias propias de tan insana concentración demográfica. Los ejemplos van desde los originales planes de la Diputación de Barcelona de la Transición tendentes a compensar el déficit crónico de áreas verdes mediante una orla de parques naturales alrededor de la metrópoli hasta la moderna política de espacios protegidos. Junto a la política de incendios, poco más allá ha ido la actuación pública en los espacios forestales en los pasados 25 años.
Transformar los espacios forestales en "Wilderness areas" (áreas salvajes) que compensen la extrema degradación ambiental donde vive el 80% de la población es una política condenada al fracaso por múltiples razones:
· Los espacios forestales están cubiertos de vegetación secundaria en diferentes fases de recuperación que requieren para su progresión de intervenciones que los estabilicen y favorezcan una mayor diversidad horizontal y vertical y no de áreas salvajes como las existentes en países de nueva colonización [10]
· Las prioridades de conservación se encuentran hoy sin duda en los hábitat propios de las zonas densamente pobladas (zonas húmedas) además de los corredores biológicos [11]
· La acumulación vertical y horizontal de combustibles es única variable sobre la que se puede actuar previamente para reducir la virulencia del incendio por lo que favorecer su expansión hasta el máximo de capacidad de carga del ecosistema es una absoluta irresponsabilidad
· La dimensión de los espacios asilvestrados es insuficiente para su autorregulación y evolución. Por otro lado, no se pueden excluir factores distorsionadores desde la periferia, especialmente incendios
· Políticamente es harto ingenuo pensar que las medidas a largo plazo necesarias para asegurar la pre-servación de estos espacios se fueran a conseguir de implantarse un uso difuso por la mayoría abrumadora de la población y careciéndose incluso de una minoría cuyo sustento esté relacionado directamente con la persistencia del recurso. Tensiones demográficas tan extremas en un territorio tan pequeño como Catalunya difícilmente acaban beneficiando al más débil (zonas poco pobladas)
· Los derechos de propiedad y uso de la población afectada no pueden ser atropellados en aras del interés general mediante el vaciado sistemático hasta límites testimoniales del derecho de propiedad actuando al filo de la legalidad y aprovechando la posición de privilegio que otorga el derecho administrativo a la Administración, la lentitud de la Justicia y la situación de hundimiento social de los espacios forestales, sino que en todo caso tienen que ser compensados.
En definitiva el principal error de esta opción es la mínima pero crucial
equivocación en el signo. El hecho de que fruto de la terciarización económica,
la importancia de los bosques esté fundamentada hoy en sus externalidades no
puede llevar a restar unas funciones contra las otras, concluyendo que el
abandono es la opción más racional desde una perspectiva estrictamente
contable, sino todo lo contrario, aboga por buscar nuevos caminos que permitan
aflorar el valor de los bosques sumando todas sus funciones apoyados en los
avances en economía ambiental.
2. Hacia una nueva contabilidad económica más holística [12]
Si definimos economía como la ciencia de los bienes escasos, y no como un mero registro contable, la sacralización de determinados indicadores como el PIB y el valor añadido han relegado a un segundo plano aspectos importantísimos, cruciales para entender los procesos socio-económicos, pero que aparentemente no quedan reflejados en la contabilidad nacional.
2.1 Externalidades negativas
Todo proceso productivo conlleva inexorablemente efectos externos sobre la población y el medio am-biente circundante (consumo de espacio, agua, energías, producción de residuos, ruidos, etc.). Si bien un mercado eficiente asegura la óptima alocación de recursos, la falta de imputación a efectos empresariales y de contabilidad nacional de estos perjuicios sobrevalora sistemáticamente su aportación al bienestar general. Sería interesante desarrollar para cada sector un índice de externalidad negativa como elemento corrector.
Ie: VAs x k k < 1
VAs: Valor añadido sector x
Ie: Externalidad negativa
k: factor corrector
2.2 Externalidades positivas
Excepcionalmente existen también actividades con k muy elevados (más del 0,9) y a la vez producción paralela de externalidades positivas que bien benefician a otros sectores, bien al conjunto de la sociedad. Además del ejemplo clásico del apicultor respecto al fruticultor, podríamos señalar un parque público o privado junto a un bloque de edificios o un bosque junto a una zona turística o una urbanización. Cabrían tres opciones: olvidar las externalidades so pena de perjudicar la óptima alocación de recursos, obligar por principio al Estado a asegurar las externalidades positivas al carecer de mercado o bien establecer nuevos mecanismos de contabilización que deduzcan del valor añadido del sector receptor el valor añadido que corresponda en realidad a la externalidad positiva recibida a la vez que se implementan instrumentos compensatorios para trasladarlo también del nivel de contabilidad nacional al empresarial.
VAsrc - Ve+ = VAsrr
VAsoc + Ve+ = VAsor
VAsrc:
Valor añadido contable del sector receptor
Ve+: Valor
externalidad positiva
VAsrr: Valor
añadido real del sector receptor
VAsoc: Valor
añadido contable del sector ofertante
VAsor: Valor
añadido real del sector ofertante
2.3 Durabilidad de la riqueza
Ni los modelos actuales de contabilidad económica ni la fiscalidad vigente consideran la durabilidad de la riqueza generada. Se considera igual un volátil servicio (pirotécnica económica), bienes de consumo, bienes de larga duración o inversiones duraderas. No nos ha de extrañar observar la paradoja que supone que pese a ratificarnos diariamente las estadísticas económicas que vivimos en el momento de mayor bienestar de la Humanidad, la proporción de la riqueza actual que quedará a un largo plazo sea ínfima. Por el contrario, aún hoy inversiones de hace siglos o milenios (patrimonio histórico-artístico) todavía nos deparan inevaluables réditos, especialmente en el sector turístico. Es indudable que las sociedades hoy consideradas primitivas invertían una parte importantísima de su riqueza en bienes de larga perdurabili-dad. Debería por tanto desarrollarse un índice de perdurabilidad de la riqueza generada.
Ip = ( VAs1x D + VAs2 x D + ... VAsn ) / Sumatorio de VA
* VA
Ip: Índice de Perdurabilidad
VAs1: Valor
añadido del sector 1
D: Durabilidad (años)
2.4 Grado de sostenibilidad
Mientras que unas actividades antrópicas son o pueden ser sostenibles (agricultura, pesca, silvicultura, cultura, etc.), otras son por definición insostenibles ya que están ligadas al consumo de recursos no renovables. Sería necesario desarrollar grados de sostenibilidad en relación a un modelo óptimo. No obstante, la comparabilidad intersectorial de estos índices es muy limitada.
GSaps = % Smas
GSans = 1 / (Ir/Io)
GSaps:
Grado de sostenibilidad en una actividad potencialmente sostenible
% Smas:
Porcentaje de sostenibilidad en relación con un modelo óptimo de actividad
sostenible
GSans: Grado de
sostenibilidad en una actividad no sostenible
Ir: Media ponderada de los indicadores no sostenibles (input de materias primas
no renovables, output contaminantes) reales
Io: Media ponderada de los indicadores no sostenibles (input de materias
pri-mas no renovables, output contaminantes) óptimos
2.5 Interrelaciones con otros sectores
Si bien la teoría del valor añadido detrae de cada sector las aportaciones previas de otros sectores, no tiene en cuenta en qué momento de la cadena productiva se produce el valor añadido. Así se considera igual una producción estratégica al comienzo de la cadena como en su mismo final. En cadenas complejas ligadas a la producción de materias primas, toda la riqueza generada, también en otros sectores, debería de alguna manera adscribirse al sector original, al menos para evaluar adecuadamente su importancia estratégica real como motor económico.
FSE = (Sumatorio de VAGS+) / VAS
FSE: Función sectorial estratégica
VAs: Valor
añadido sectorial
Sumatorio de VAGS+:
Suma del valor añadido generado a partir de ese momento en toda la cadena
productiva incluido el valor añadido de otros sectores
2.6 Grado de concentración económica [13]
La actividad económica moderna tiende a la concentración en determinados polos de desarrollo que gene-ran importantes tensiones demográficas interterritoriales. Sería conveniente analizar para cada sector económico su grado de contribución al proceso de concentración económica o por el contrario, resaltar las actividades que como la silvicultura más contribuyen al reequilibrio territorial.
Gdt = % Tbd
Grt1 = % VAs/SVATbd
Grt2 = % Tbd (VA s nº1)
Gdt:
Grado de desequilibrio territorial
Tdb: Territorio
de baja densidad de población (p.e. < 50% densidad media)
Grt: Grado de
reequilibrio territorial
VAs nº 1: Valor
añadido sectorial del primer sector de actividad económica
2.7 Otras consideraciones
Finalmente, cabe recordar que existen otro tipo de consideraciones, no por normativas despreciables, aunque sí muy difícilmente evaluables, como p.e. de seguridad, culturales, religiosas, morales, etc. que los modelos imperantes olvidan completamente. Cabe señalar que en este tipo de errores sistemáticos han caído tanto las economías de mercado, como hasta su derrumbe las economías planificadas, ambas caracterizadas precisamente por su enfoque sectorial.
3. Un nuevo paradigma para una nueva era
El bosque constituye el primer tipo de uso de nuestro territorio (43%), alcanzando el conjunto del espacio forestal más del 60%. Este territorio sustenta y asegura una larga serie de funciones, unas de índole productivo -- y por lo tanto equiparables a la agricultura excepto en lo referente a los larguísimos períodos de producción-- y otras de tipo terciario constituidas de forma abrumadora por servicios no comercializables o externalidades positivas vitales para nuestra sociedad:
· Sustento ambiental (regulación del ciclo del agua, prevención de la erosión y aludes, regulación climática a escala global y local, amortiguación del efecto invernadero, etc.)
· Marco paisajístico y de ocio premisa del turismo de calidad tanto de costa, como de montaña
· Refugio de biodiversidad
La oferta adecuada en un país densamente poblado y desequilibrado demográficamente de estas externa-lidades carentes de mercado no se puede dejar al resultado imprevisible de su bajo grado de competitividad y especialmente a merced de la anarquía de los incendios. Los acelerados procesos internacionales [14] nos obligan en cualquier caso a dedicar una atención política preferente a los bosques desde el reconocimiento que las externalidades que emiten no pueden seguir siendo la cenicienta de su orientación productiva, pero tampoco el pretexto para su espolio ni convertirse en la puntilla de estos espacios y la precaria demografía que aún sustentan.
Es la hora de un cambio paradigmático en la relación de los bosques y la sociedad - que es precisamente la definición de política forestal en el que por un lado se reconozca la preeminente importancia que tienen sus externalidades para la calidad de vida en la sociedad del siglo XXI pero por otro lado se establezcan los mecanismos compensatorios que aseguren su viabilidad y eficacia económica y social consistente en una distribución equitativa de cargas y beneficios entre los espacios donantes (forestales) y los receptores (urbanos) [15] . Este cambio se enmarca en el nuevo pacto social promovido por el actual Gobierno Francés en el proceso de reforma del tan venerable como obsoleto Code Forestière de 1827 [16] .
El hecho de que los bosques debido a rémoras legales formales no aprezcan nominalmente en el Documento Agenda 2000 (Comisión Europea, 1998) no debe llevar a conclusiones precipitadas. Al contrario, los ejes centrales de este importante documento son plenamente coincidentes con las principales funciones o externalidades de los bosques (calidad de vida, mejora del medio ambiente, fijación de CO2, justificación de la política de desarrollo rural, yacimiento de empleo endógeno, entre otros).
3.1 Principios rectores
· Sostenibilidad La sostenibilidad se entiende, de acuerdo con la definición del Informe Bruntland (1987) [17] como el uso prudente de los recursos naturales renovables por la generación actual de tal forma que no condicionen las opciones de las futuras generaciones. Debe recordarse que el importante patrimonio natural y forestal de que dispone la generación actual no es un legado de la naturaleza virgen, sino del espíritu conservador en el mejor sentido de la palabra y del esfuerzo y sacrificio de generaciones ha, fundamentado consuetudinariamente en el Derecho Civil catalán.
· Multifuncionalidad Ha llegado la hora de reconocer plenamente y con todas sus consecuencias que la justificación para la priorización política de los espacios forestales son las externalidades positivas que aseguran los bosques, prioritariamente en el Mediterráneo, debido a la confluencia de una alta densidad de población, alto peso del turismo en la economía, un alto cociente externalidades/producción y finalmente, los incendios. Si se quiere asegurar a largo plazo la óptima oferta de externalidades la opción de penalizar a sus garantes (silvicultores) es, además de injusta, económicamente disfuncional e ineficaz habrá que simular lo mejor posible el inexistente mercado de las externalidades a la vez que los beneficiarios contribuyen a su financiación solidariamente [18] . No es aceptable que los poderes públicos sean instrumentalizados por al-guna de las partes, ni para promocionar un producto determinado (madera) respecto a otros (competencia desleal), ni para mantener indefinidamente el status quo de la gratuidad de los input básicos de la producción (paisaje para el turismo).
· Equidad social y territorial Asegurar las externalidades no puede estar en contradicción con los principios de equidad social y territorial. Los derechos de las minorías, especialmente si estas se concentran territorialmente en los extensos espacios forestales, no pueden ser atropellados en el altar de los intereses de la mayoría por desproporcionada que sea la relación numérica. Esta práctica política que ha constituido el hilo conductor de la política forestal en España desde la Mesta y la Marina [19] hasta la actual política de espacios protegidos [20] sólo es justificable en países pobres pero en ningún caso cuando se alcanza un nivel de vida como el actual en nuestro país. El desequilibrio demográfico-territorial es uno de los problemas de fondo más graves de Catalunya, y España en general así como uno de los aspectos diferenciales más importantes respecto de los países de nuestro entorno, por lo que toda política forestal que no incida positivamente en ello estará condenada de entrada al fracaso.
· Eficacia socio-económica Las restricciones presupuestarias que nos comporta el Euro, la desaparición de cualquier tipo de proteccionismo a medio plazo, la globalización y los estrictos principios de la Organización Mundial del Co-mercio (WTO) contra las subvenciones a sectores productivos obligan a políticas presupuestarias restrictivas donde la única actuación admitida es la compensación de fallos de mercado (market failures), especialmente si se utilizan instrumentos de simulación de mercados. Frente a la táctica con toda probabilidad errónea de alargar la agonía que caracteriza las políticas agrarias, la política forestal, por su naturaleza a largo plazo, debe adelantarse al futuro y, desde el reconocimiento de las restricciones existentes, apostar firmemente por la creación de mercados artificiales ya sea creando nuevos derechos de propiedad [21] o, alternativamente, aplicando la reversión de ecotasas para optimar el output de externalidades de los bosques.
· Corresponsabilización y participación Las políticas forestales por su largo plazo requieren de una gran estabilidad y amplio apoyo social especialmente, aunque no de forma exclusiva, por parte de los agentes claves de la política forestal: los silvicultores privados y comunales. Este modelo pactista, de profundo arraigo en la idiosincrasia catalana y de los restantes territorios del antiguo Reino de Aragón [22] ha tenido un exponente privilegiado en el Centre de la Propietat Forestal cuya transformación en Agencia de Bosques aprobó en su día el Parlament de Catalunya. Debe recordarse que la Constitución Española (1978) es una de las más progresistas del mundo occidental en lo que a participación pública en los asuntos colectivos se refiere.
· Transversalidad (cross-sectoriality) Sin un pleno reconocimiento de la disolución de la anterior realidad sectorial (vertical) de los bosques hacia una nueva y aún indefinida realidad transversal caracterizada por múltiples solapamientos con los más variados campos de actuación política o económica será imposible abordar el adecuado encaje de los bosques en nuestra sociedad ni alcanzar el suficiente interés político que los retos planteados requieren [23] .
3.2 Redefinir el contenido del derecho de propiedad
Históricamente a cada momento de cambio paradigmático le corresponde una modificación de los com-plejos equilibrios que caracterizan el derecho de propiedad. Si cuando se definen los modernos derechos de propiedad en el pasado siglo muchos productos volátiles del bosque (setas, frutos, piñas, etc.) eran completamente marginales e incluso permitían el sustento de poblaciones lugareñas campesinas que vivían en condiciones de extrema precariedad o se desconocían completamente los usos terciarios que fuesen más allá de romerías locales era absurdo que se alargase la definición de la propiedad hasta tales extremos. El caso más paradigmático es el de la caza que ha pasado de ser un complemento proteínico indispensable en la dieta de la población campesina a convertirse en un servicio de lujo cuyo desarrollo se ve frenado con frecuencia por inercias legales basadas en su origen romano como res nullius.
Por otro lado, la definición decimonónica no establece obligación alguna hacia la gestión sostenible del recurso y las posteriores normas que pretenden acotar el derecho de la propiedad chocan contra el Código Civil generando una contradicción entre normas que en nada ayuda al loable objetivo perseguido [24] . Debe reconocerse que es innegable la utilidad del derecho de propiedad, cuando conlleva unas mínimas dosis de responsabilidad, como elemento regulador del uso de recursos naturales renovables. En el caso de recursos naturales renovables donde coincide el capital con la renta (bosque, pesca), sólo es posible inter-nalizar la sostenibilidad cuando se restringe su uso a un número tan reducido de usuarios que la autocon-tención del esquilme inmediato de los recursos se compense por la expectativa de una renta permanente [25] .
Muchas actividades más allá de este estricto ámbito no se hubieran desarrollado nunca de no establecerse artificialmente derechos de propiedad (retransmisiones deportivas).
Dentro de la innegable complejidad de esta cuestión, es evidente que se hace necesaria una regulación holística del uso terciario de los espacios forestales que vaya mucho más allá de las meras medidas res-trictivas puntuales destinadas a minimizar los impactos más ostensibles y que debería al menos:
· Diferenciar claramente entre disfrute económico de bienes o servicios, que requeriría en cualquier caso de la autorización patrimonial, del disfrute estrictamente social de tipo gratuito
· Reglamentar de una forma ecuánime y completa el uso social tolerado que en ningún caso puede conllevar la transformación de la propiedad invirtiendo el concepto actual de restricción por el de permisión
· Eximir la aplicación del principio de usucapción en los espacios forestales para evitar las disfuncio-nes que el riesgo de volatización de la propiedad por el acceso por terceros conlleva tradicionalmente
· Ampliar claramente los derechos de propiedad sobre cualquier bien o servicio - incluida la caza - que genere beneficios económicos y sobrepase el uso social
· Ampliar el concepto de propiedad en el caso de embotelladoras de agua mineral a la cuenca hidrográ-fica
· Incluir dentro de los derechos dominicales la obligación de una gestión sostenible y cuidadosa con los valores naturales (biodiversidad).
4 Hacia una nueva fiscalidad
ambiental
4.1 Análisis de opciones
Descartadas las opciones tradicionales consistentes bien en la minusvaloración del interés general frente al individual (laiser faire), bien en la fáctica confiscación de los derechos de los afectados en aras del interés general por extremas e inadecuadas a la realidad sinérgica que caracterizan nuestros recursos naturales (solapamiento de funciones y derechos) en cuya contraposición estéril ha venido transcurriendo la política forestal española desde su comienzo hasta hoy, probablemente por la falta de tradición y desarrollo de la función social de la propiedad como doctrina de origen germánico y la limitación de nuestro derecho de marcado origen romano a las dos situaciones extremas --propiedad privada versus utilidad pública -- se hace necesario buscar nuevas alternativas.
La referencia más próxima son las subvenciones, y especialmente el caso agrario. Los perseverantes pro-blemas que se observan en su transposición a lo forestal debería servir de aviso. Entre los handicap de las subvenciones como fórmula para incentivar externalidades se encuentran:
· Los problemas estructurales de financiación al no coincidir el beneficiario de la externalidad con quien la financia
· La insuficiencia de las subvenciones para incentivar externalidades cuando divergen sustancialmente de los objetivos productivos (refuerza la función productora)
· Las amenazas de procesos por competencia desleal por parte de los países productores ante la UE y la WTO
· El problema de la financiación para el silvicultor, especialmente en bosques escasamente productivos.
De hecho los economistas ambientales recomiendan para la incentivación de externalidades positivas abandonar el enfoque tradicional de "Producer Gets Principle" (PGP, el productor recibe) para pasar al "Beneficiaries Pays Principle" (BPP, el beneficiario paga [26]) . Entre las razones que abogan por este segundo principio, destacan:
· Se paga por el efecto generado y no por el coste originado contribuyendo así a mejorar la eficacia económica también en el output de externalidades y favoreciendo la competencia entre los ofertantes
· El PGP se desliza con frecuencia hacia la política social, algo que de hecho está ocurriendo actual-mente en la PAC [27] , generando un debate ajeno que en nada beneficia al objetivo de potenciación del output de externalidades
· El enfoque excesivamente orientado al productor lleva a confundir sus problemas con el interés general
· La financiación del PGP suele estar vinculada a presupuestos ordinarios adoleciendo de importantes disfunciones propias de status quo generado por el clásico fenómeno de clientelismo haciendo difícil su reconducción por motivos de modificación de objetivos públicos o avances científicos
· BPP es más flexible y adaptable dinámicamente a los verdaderos objetivos acercándose mucho más a la simulación de mercados deseada y mucho menos condicionable por lobbies que PGP
· A diferencia de PGP, BPP se adapta perfectamente a las normas de libre competencia de la WTO y la UE.
En definitiva, si la demanda de madera se asegura a través de los instrumentos voluntarios del mercado, carece de sentido asegurar la demanda de externalidades positivas mediante instrumentos administrativos de naturaleza coactiva como tampoco lo tiene asumir una parte significativa de unos costes sin relación directa alguna con el output perseguido.
4.2 Desarrollo de propuestas
Mientras el PGP podría abogar por una única prima que compense las diferentes externalidades de los bosques [28] , el BPP se ha de basar inexorablemente en un sistema específico para cada uno de los output sin mercado.
4.2.1 Bienes y productos con mercado
Es evidente que de aplicarse consecuentemente los principios expuestos en el
capítulo 3.2, muchos output que hoy son apropiados de una forma caótica,
pasarían a convertirse en bienes o servicios con mercado incorporándose al
circuito económico [29] . Entre estos
destacarían:
· Caza, especialmente en las zonas más parceladas
(costa norte y mediterránea)
· Setas, especialmente trufas
· Plantas medicinales, frutos, espárragos, caracoles, etc.
· Piñas
· Ramaje decorativo
· Recorridos a pie, bicicleta, caballo, 4x4, etc.
· Rodaje comercial de películas, fotos, etc.
· Agua mineral (cuenca hidrográfica) [30] .
4.2.2 Agua, erosión y aludes
Sin lugar a dudas la más preeminente y vital de las funciones de los bosques
mediterráneos y alpinos es una clásica externalidad cuya internalización de
mercado no puede llevarse más allá del caso específico de agua embotellada
siendo necesario recurrir a la reversión de ecotasas. Este caso es bastante
fácil al existir en la cuenca interna catalana el precedente del canon
hidráulico destinado al mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas. Si
los bosques regulan de forma inigualable el ciclo hídrico reduciendo la
erosión, alargando la vida de los embalses, mejorando la calidad de las aguas a
la vez que en determinadas situaciones previenen la formación de aludes de
nieve, parece justificado la ampliación del alcance de esta tasa para incluir
las infraestructuras hidráulicas verdes. Los criterios de reversión deberían
basarse en criterios hidráulicos objetivos como importancia de la cuenca,
situación en la cuenca, pendiente, grado de cubierta, altura de la vegetación,
tipo de suelo, etc. obtenidos de los planes técnicos de gestión. Partiendo de
un consumo medio de 150 l/hab./día, y una tasa de 5 pts./m3 destinada a
bosques, la recaudación previsible rondaría los 10-12 M Euros [31] . Cabe destacar que esta tasa contribuiría a
incentivar un mayor ahorro en un país cuyos precios del agua están todavía muy
por debajo de la media europea pese a ser un bien escaso en buena parte de la
geografía ibérica.
4.2.3 Fijación de CO2
En el caso de las emisiones de CO2 la posibilidad de la creación de un mercado
mundial de derechos de emisión en el que los excedentes de derechos de emisión
o quienes demuestren la fijación de CO2 puedan vender a quienes necesiten más
derechos de emisión choca por su necesario carácter planetario y la
multiplicidad de actores con infranqueables dificultades técnico-jurídicas.
Queda pues la opción de la rever-sión de ecotasas que se enmarca en el debate
iniciado a principios de los 90 como consecuencia de una propuesta de impuesto
sobre las emisiones de CO2 por parte de la Comisión (Agenda 2000). Existe una
considerable experiencia en la fiscalización de la energía, si bien desde una
orientación más recaudatoria que ambiental.
La fijación de CO2 por los bosques es una cuestión compleja y no resuelta del todo por la ciencia. Existen dos tipos de fijación de CO2, la temporal o supletoria (ex situ) ligada al uso de la madera y su retención por un cierto período de tiempo o la substitución de energías fósiles en el caso de leñas o biomasa, frente a la fijación in situ ligada al fenómeno de incremento de biomasa forestal (horizontal y vertical). En el primer caso, al tratarse de una retención forzosamente temporal o un detrimento de externalidad negativa, se entiende suficiente la aplicación de ecotasas a los productos substitutivos de la madera en relación a sus emisiones de CO2. En el segundo, mediante la comparación de inventarios se puede obtener con una gran exactitud la evolución del CO2 fijado en cada bosque en forma de tronco, existiendo lagunas sobre la fijación en el resto del ecosistema (ramas, acículas, hojas, suelo, etc.) lo que llevaría a una infravaloración estructural. A nivel español, una tasa limitada a la gasolina --que supone solo una fracción pequeña de las emisiones de CO2-- de 0,02 Euros/l sería suficiente para establecer un incentivo perceptible de 11 Eu-ros/m3 de incremento de existencias [32] .
4.2.4 Paisaje
El paisaje es un caso evidente de externalidad no difusa como en el caso del
agua, sino vinculada a bene-ficiarios determinados, en este caso el turismo en
general y las residencias situadas estratégicamente. Salvo en casos muy
excepcionales, especialmente islas poco extensas y con una sociedad civil muy
estructurada, será imposible alcanzar soluciones de mercado satisfactorias [33] . Se hace necesario buscar solu-ciones innovadoras
como podría ser destinar una parte de los recursos fiscales generados (IVA,
p.e.). Estos fondos serían administrados por consorcios públicos a escala de
macizo turístico (Costa x, isla) con la participación activa de los agentes
sociales afectados [34] que de mutuo acuerdo los
destinarían a suplir los fallos de mercado más destacados y que permitan un
output óptimo del recurso turístico como son:
· Paisaje
· Patrimonio histórico-artístico
· Rutas, senderos, etc.
· Difusión turística
Si se destinase el 10% del IVA recaudado en turismo que se estima en un 10% del
IVA total recaudado, se dispondría para estos consorcios de un total de 260 M
Euros (El País, 1998) a lo que habría que sumar las cantidades que pudieran
cogenerar de programas ya existentes [35] . La
reversión se aplicaría sobre la base de contratos a medio plazo (5 o 10 años) y
de un sistema de puntos objetivos (ubicación, estado de conservación, medidas
contra incendios, calidad paisajística, etc.).
4.2.5 Construcción
Si bien el derecho de construcción (ius edificandi) no puede entenderse como un
derecho innato al de propiedad y su limitación no es estrictamente
indemnizable, la realidad es que los predios agro-forestales se caracterizan
por dos valores, uno estrictamente relacionado con su productividad primaria y
otro de expectativa, única explicación posible a los relativamente altos
precios de la tierra en nuestro país. El hecho de que por un acto normativo, en
principio todo el territorio devenga urbanizable de acuerdo con la nueva ley
del suelo, pero se excluya de entrada los espacios forestales y protegidos por
su protección legal expresa genera un tratamiento discriminatorio, por mucho
que no sea estrictamente recurrible ante los Tribunales.
Siguiendo el modelo próximo imperante en las ciudades americanas respecto al volumen edificable, se propone el establecimiento de un mercado de derecho edificables en el que los ofertantes serían los titulares de derechos de edificabilidad otorgados a los afectados por restricciones urbanísticas en proporción al grado de restricción [36] mientras que los compradores serían cualquier nueva construcción o ampliación en un lugar permitido si acaso con algún coeficiente de acuerdo con la utilidad social de la edificación. Con ello se respetaría el valor expectante de los predios rústicos regulándose mediante el más eficiente y lim-pio de los procedimientos --el libre mercado-- minimizando la actuación administrativa.
4.2.6 Biodiversidad
La biodiversidad es una externalidad que no tiene beneficiario directo alguno
por lo que se ha de financiar directamente de los impuestos. Otra cosa es que
debido a la diferencia abismal de endemismos entre las diferentes regiones del
Continente, la UE contribuya solidariamente a su financiación.
Tabla 2: Número de especies endémicas (Beaufort et al., 1992 [37])
|
Países |
Número de especies endémicas |
Número relativo de especies endémicas (x/km2) |
|
IS, N, S, FIN |
6 |
0,5 |
|
IRL, UK, NL, B, DK, D, CH, A |
45 |
4,9 |
|
P, RUS, CZ, SK, H, RO |
250 |
5,2 |
|
F, P, E, I, GR, YU, AL, BU |
1746 |
93,0 |
Además, las zonas con mayores valores naturales y áreas protegidas suelen ser las menos pobladas por lo que la renta susceptible a soportar la carga fiscal es desproporcionada entre las diferentes regiones de la UE lo que llevaría, de aplicarse sistemáticamente el principio de subsidiariedad también en la financia-ción, a una desgraciada disyuntiva entre incumplir los compromisos de preservación de sus recursos natu-rales o drenar de otros servicios públicos imprescindibles fondos para cumplir los niveles que exigen quienes se niegan a cofinanciar el patrimonio natural común de la UE [38] .
La reversión de estos fondos se vehicularía de forma contractual (simulación de mercado) a medio plazo (5 a 10 años) basándose en criterios objetivos (indicadores) que requerirían en todo caso la disposición de planes técnicos de gestión [39] . Esta solución sería mucho más acorde con las necesidades objetivas de la conservación de la naturaleza en un "old settle country" (país de colonización antigua) como indudable-mente es nuestro caso.
5. Conclusión
Los principio de sostenibilidad y multifuncionalidad, pero también la objetiva vehiculación de la retribu-ción de las externalidades, requieren la generalización de la panificación forestal como herramienta fun-damental. La corresponsabilización de los afectados a través de fórmulas administrativas innovadoras como los Consorcios paisajísticos propuestos o la Agencia de Bosques en discusión parlamentaria consti-tuyen el segundo pilar fundamental en el marco del desarrollo democrático de la sociedad y su mayor implicación en el diseño de su futuro colectivo. Finalmente, los instrumentos fiscales propuestos permiti-rían, además de un efecto positivo desincentivador sobre la emisión de externalidades negativas, incenti-var el output de externalidades positivas tan anheladas por la sociedad. Para ello se requiere de una nor-mativa fiscal flexible que armonice los intereses recaudatorios de Hacienda con los objetivos de la políti-ca ambiental facilitando la utilización de una parte de los recursos recaudados para políticas ambientales activas [40].
Es urgente superar la tradicional lejanía de las inquietudes ambientales respecto al mundo de la economía en aras de un enfoque holístico y pluridisciplinar de los retos planteados. La economía ambiental, una vez desarrolladas metodologías para la integración de las externalidades positivas y negativas, es una herramienta básica en la política ambiental. El reto se encuentra en acertar en el diseño y la modulación de los instrumentos económicos que compensen los fallos de mercado mucho más que en las binarias e inflexibles medidas administrativas convencionales [41] . El valor de los bosques, relegados absurdamente en los modelos económicos imperantes, aflorará plenamente en cuanto se desarrollen nuevos modelos de contabilidad ambiental. Todo un reto multidisciplinar.
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NOTAS
[1] V. Quezel (1988).
[2] Recuérdese aquí la extremada situación de aislamiento del
Valle de Aran hasta la obertura del Túnel de Vielha hace tan sólo 50 años. V.
López Gómez (1997).
[3] Si bien este hecho es común a las Penínsulas
Mediterráneas (Italia, Grecia) su configuración alargada facilitaba su comunicación
marítima
[4] Es el punto de arranque de los olivares de Jaén, los
naranjales de Valencia o las estepas cerealísticas de Castilla
[5] Para profundizar en la importancia de las coníferas en
los bosques ibéricos v. Blanco et al. (1997).
[6] V. de la Cruz (1995).
[7] V. Gómez Mendoza (1992).
[8] De las principales especies presentes en Catalunya sólo
dos especies de pino (Pinus sylvestris
y P. uncinata), junto al haya (Fagus sylvatica) pueden considerarse
productoras de maderas de calidad, además del caso específico de los
alcornocales (Quercus suber). En
total sólo significan el 30% de los bosques.
[9] V. Vélez (1995)
[10] Debe recordarse la necesidad de diferenciar las
políticas de conservación de la naturaleza entre “old settle countries” (países de colonización antigua) y “new
settle countries” (países de nueva colonización). Mientras que en los segundos
la propiedad suele ser del Estado facilitando junto a la baja densidad
demográfica, la delimitación de extensas áreas salvajes prácticamente vírgenes,
en los primeros la actuación histórica del hombre en todo el espacio y los
derechos de propiedad obligan a estrategias de conservación completamente
diferentes. De hecho, muchos problemas observados en la política de espacios
protegidos en Europa provienen de una transposición acrítica de políticas y
disposiciones de otros continentes (CTFS, 1997).
[11] V. Laguna (1997).
[12] V. también Kula (1992), Romero (1994) y Pearce (1995).
[13] Gráfico 1.
[14] Cumbre Ambiental de Río de Janeiro (1992), Cumbre de
Kyoto (1997), procesos paneuro-peos de Estrasburgo (1990), Helsinki 1993) y
Lisboa (1998).
[15] V. Gráfico 2.
[16] Bianco (1998).
[17] Cita de Parlamento Europeo (1998).
[18] V. artículo 45.2 de la Constitución Española (1978).
[19] V. de la Cruz (1995).
[20] V. CTFS (1997) y Boada (1993 y 1994).
[21] Las S. A. o los derechos de retransmisión no son más
que fórmulas virtuales creadas por voluntad política para alcanzar una mayor
eficiencia económica.
[22] V. Vicens Vices (1980).
[23] Gráfico 3.
[24] Un caso sintomático es el de las cercas cinegéticas,
restringidas en la Ley 4/1989 de Espacios Naturales mientras que se entienden
como un derecho domincal consustancial en el Código Civil (1889).
[25] Quizás no sea una casualidad que la silvicultura como
ciencia naciese en el Continente que se caracteriza por la preeminencia de
formas de propiedad privada (familiar) y comunal. Debe recordarse aquí la
diferencia entre las zonas de pesca de bajura con aprovechamiento quasi-comunal
de las zonas pesqueras situadas en aguas internacionales totalmente
esquilmadas.
[26] V. Hanley (1995) y Haley et al. (1998), Brown (1994) y Blochlinger (1994). V.
en relación con las perspectivas a largo plazo de la PAC (Maxwell, 1998).
[27] Concatenar los criterios para ayudas o primas
forestales a condiciones como origen y di-mensión de las rentas, residencia,
edad, etc.
[28] V. Ley de Fomento de la Cubierta Arbórea de Castilla y
León (1994).
[29] V. Merlo (1998).
[30] Ello favorecería la corresponsabilización de todos los
afectados cuenca arriba en beneficio de la calidad del agua.
[31] Actualmente el canon hidráulico es de 13 Pts./m3.
[32] V. Rojas (1995). Cabe recordar que sin aliciente
alguno y sólo considerando los troncos, los bosques españoles fijan actualmente
un 17% de las emisiones de CO2. A título indicativo, de revertirse plenamente
el importe de la tasa establecida en 1991 en Suecia de 0,25 Coronas/kg de CO2,
el incentivo de incremento de existencias sería de unos 26 Euros (OCDE, 1994;
BUM, 1994).
[33] Se ha propuesto recientemente el establecimiento de
una tarjeta verde para Menorca como Patrimonio de la Humanidad
quasi-obligatoria para todos los turistas que lleguen a la isla y que
conllevaría descuentos en las principales ofertas (hoteles, restaurantes,
coches de alquiler, entradas, etc.). Sus ingresos se destinarían junto a la
promoción exterior, a incentivar el paisaje y el mantenimiento del patrimonio
histórico-artístico como recurso básico del turismo de calidad (Rojas, 1998).
[34] Fundamentalmente agricultores, silvicultores, sector
turístico y administraciones locales.
[35] Medidas agroambientales de la PAC, subvenciones a la
restauración del patrimonio histórico-artístico, etc.
[36] Desde el simple espacio forestal con autorización para
una edificación por unidad mínima (en Catalunya, 25 ha) hasta parque nacional
se modularían los coeficientes correctores.
[37] Cita de Parlamento Europeo (1998).
[38] V. Gráfico 4.
[39] V. Moog et al. (1992) y Bianco (1998).
[40] Todo ello aboga por la utilización preferente de la
figura de tasas ambientales respecto a la de impuestos.
[41] V. Sejak (1997).
Autor, D Eduardo Rojas, Dr. Ingeniero de Montes, profesor asociado de la Universitat de Lleida.
Centre Tecnològic Forestal de Catalunya
Marzo 2000
Seminario de Política y Sociología Rural 27 y 28 de Marzo 2000
Delegación de Alumnos de la ETSI MONTES www.montes.upm.es/dam
dam@montes.upm.es
URL de la página: www.montes.upm.es/dam/seminarios/rural/sociedadxxi.htm
Última actualización: 3 de Junio 2000