O aproveitamento do monte veciñal en man común pola Administración: apropiacións e cesións.
Belén Raposo Pérez, avogada 

A historia dos montes veciñais en man común non pode entenderse sen o sentido de solidariedade que a institución comporta. O monte era para todas as casas da parroquia ou lugar, un apoio para o seu sustento, calquera que fora o nivel económico da familia. En épocas boas ou malas, o monte era sempre un recurso a man para todos e de xeito que puideran aproveitalo.

Pero o monte, precisamente por ser de todos e para todos, era obxecto de cobiza por propios e alleos. Era máis doado acoutar un anaco de monte que invadir a finca dun veciño; por iso ó longo dos séculos foi minguando a súa extensión (as zonas máis afectadas foron aquelas máis desexables). Evidentemente a maior valor do terreo, máis intensa é a actividade dos usurpadores, de xeito que a costa, as zonas periurbanas e as industrializadas foron xeralmente as máis castigadas. O propio índice demográfico destas zonas reclama máis solo urbanizable, polo que a invasión de vivendas e labradíos sobre o monte é inevitable.

A usurpación do monte e a Administración

A relación dos veciños, e a Administración verbo do monte veciñal tivo decote dúas vertentes. Por unha banda os veciños buscaron na Administración protección para os seus montes e pola outra a Administración tratou de sacar proveito do monte veciñal en man común. Certo é que o abeiro do Estado serviu de protección fronte a abusos de propios e alleos (moito menos do que debera) pois, como di Xesús Balboa na súa obra “O monte en Galicia”,  “...os veciños recorreron en innumerables ocasións ás autoridades municipais na procura dunha solución ó problema dos apresamentos". Como tamén recoñece este autor, en innumerables ocasións foron elas as encargadas de instruír os expedientes de excepción, inda que abondan tamén os casos de inhibición total, habendo acordos de plenos municipais en tal sentido e defendendo a autonomía da comunidade veciñal fronte ó intervencionismo da administración forestal. Tamén hai que recoñecer que a Administración forestal impediu nunha chea de ocasións que os concellos doasen parcelas de monte veciñal a particulares, amparándose precisamente en que eran montes do común.

Pero non é menos certo que os montes veciñais foron fonte de ingresos para a Administración, ben en forma de impostos, ben pola explotación do monte ou os máis diversos tipos de actos de disposición. De xeito que o que de primeiras era unha axuda, rematou mudando nunha apropiación do monte. Como exemplos podemos poñer os estipendios que debían pagar os veciños ós concellos por esquilmos no propio monte, as vendas de madeira ou os arrendamentos que se realizaron durante os anos do franquismo e mesmo a deficiente clasificación dos montes veciñais, incluídos os consorcios ou as cesións realizadas para instalacións ós máis diversos organismos públicos e privados.

Pensemos en algo tan remoto xa como as lexitimacións de “roturaciones arbitrarias”: En último termo, é unha fórmula na que o Estado cobra por lexitimar apresamentos do monte.  A diversa bibliografía sobre o tema apunta que este sistema sistema non tivo éxito por diversas razóns: falta de coñecemento da normativa polos veciños ou porque eles negábanse a pagar por algo que xa consideraban seu. Como recoñecen todos os tratadistas sobre o tema, para o usurpador resultaba un amaño vantaxoso, pois o terreo era adquirido por un valor moi inferior ó real. Pero o certo é que os ingresos derivados dos expedientes de lexitimación destas apropiacións de monte veciñal non revertían nos veciños, senón que o Estado cobraba por lexitimar as usurpacións feitas a terceiros.

Trala Guerra Civil, a actuación do Estado sobre os montes veciñais en man común foi demoledora: a apropiación dos montes veciñais polos concellos, coa inclusión dos mesmos en catálogos públicos e a súa inscrición no Rexistro da Propiedade como bens municipais, substraeu ó monte veciñal do control dos seus verdadeiros propietarios, os veciños. A través do artigo 206 da Lei Hipotecaria foron inscribíndose no Rexistro da Propiedade os montes a favor dos concellos.

Durante este período planifícase a maior usurpación da superficie de monte a favor da Administración. Esta gran superficie de terreo "municipal" va ter como destino vivendas de protección oficial, instalacións militares, escolas, centros deportivos, estradas e polígonos industriais, por poñer algúns exemplos. Xa non falamos dos Consorcios, que trouxeron unha repoboación non sempre querida e desde logo con especies non desexadas; limitámonos simplemente a esa superficie substraída de forma definitiva ós seus propietarios.

Fronte ás usurpacións dos particulares, sempre difíciles de probar pola indefinición dos lindes e superficies do monte veciñal en man común, as usurpacións "oficiais" ficaron xeralmente documentadas de forma ampla: A actuación desde o poder permitiu que hoxe poidamos -na xeneralidade dos casos- constatar qué superficies das ocupadas pola Administración eran monte veciñal en man común. Soen conservarse expedientes administrativos destas accións. E isto afecta mesmo a particulares. Teñen máis probabilidades de éxito perante un Xulgado aqueles que se apropiaron de monte veciñal pola vía dos feitos que aqueles que formularon no seu día peticións ós concellos de parcelas en arrendamento e que co paso dos anos engadíronas ó seu patrimonio. Destas existe constancia de acordos municipais e ¿como non?, a petición do que hoxe grita que é o propietario, pero hai cincuenta anos deixaba constancia de que non o era.

Cando por fin se recoñeceu a existencia dos montes veciñais e a titularidade dos veciños, fíxose tentando de controlar desde a Administración estas propiedades. O certo é que desde a Lei de 1957, na que se recoñece a súa existencia, deica a Lei galega de 1989 e o seu Regulamento de 1992, a Administración e os nosos lexisladores, mesmo cando dicían actuar en defensa do monte e dos seus propietarios, foron fanando esta figura e os seus dereitos, e os montes seguen pendentes dunha regulación respectuosa coa súa natureza e ó tempo útil co desenvolvemento e a evolución tecnolóxicos e sociais.

Os camiños da conversión dos montes veciñais en  man común en terreos públicos ó servicio das Administracións do Estado

Hoxe en día, a lexislación vixente (a Lei de 1980 e a Lei Galega de 1989 e o seu Regulamento de 1992) contempla dous camiños para que as Administracións se apropien de terreos veciñais para uso público: a cesión e a expropiación.

a-      A cesión

Regulada polo artigo 5 da Lei 13/1989 de Montes Veciñais en Man Común, a cesión de parcelas é un acto de disposición e, xa que logo, necesita quórums e maiorías cualificadas. Así, o 50 % en primeira convocatoria e un número de votos favorable que supere o 30 % en segunda e que obviamente implique maioría dos presentes.

A lei prevé dous tipos de cesión:

a) A temporal, onerosa ou gratuíta, que pode ser a favor das administracións públicas ou de particulares, que reverta de modo principal en beneficio directo da comunidade.

e) A indefinida, en favor de calquera administración pública, sempre que sexa destinada a equipamentos a prol da propia comunidade e en tanto se manteña o fin para o que foi feita la cesión.

Podemos considerar que este artigo 5 é excesivamente rigoroso en canto ós supostos nos que cabe a cesión inda que, na práctica, se está interpretando con moita amplitude. A cesión indefinida, segundo a lei, debera comprender soamente aqueles investimentos que beneficien concretamente á comunidade propietaria do monte, pero tal posibilidade non é frecuente. O investimento público dificilmente pode realizarse en instalacións deportivas, sanitarias, educativas ou infraestructurais exclusivamente para un lugar ou parroquia; adoitan ter un alcance municipal e redundan en beneficio de varias comunidades de montes e que inclúe obviamente a comuneiros e non comuneiros. Pensemos nun campo de fútbol ou un cemiterio parroquial: evidentemente o seu uso non redundaría de forma exclusiva na comunidade, pois as citadas instalacións terían acceso comuneiros e non comuneiros transcendendo o ámbito da comunidade.

Pero quizais os anteriores sexan dos supostos máis estrictos. As cesións para centros de saúde (normalmente municipais) ou colexios de educación primaria e de ESO, son fins frecuentes de cesións de terreo e, aínda non cumprindo estrictamente a letra da lei, non cabe dúbida de que a xeneralidade dos membros da Comunidade cedente se benefícianse de forma directa e indirecta da proximidade de tales investimentos públicos, por máis que estea destinado a un colectivo máis amplo. Tamén están debidamente xustificadas as cesións de monte veciñal en man común para ampliación das estradas que comunican as parroquias ou lugares onde se emprazan as Comunidades de montes.

Pero, seguindo a mesma liña de razoamento, podemos preguntarnos se estaría xustificado dentro do precepto a instalación dunha escola de canteiros ou un cámping municipal. Realmente entendemos que non. Y nembargantes instaláronse. E os beneficios que obteñen os membros dunha comunidade da cesión de balde e indefinida de miles de metros cadrados para estes fins son verdadeiramente moi escasos.

Pero, por difícil que puidera parecer, temos un exemplo aínda peor: os vertedoiros. Cada tanto chegan ós despachos profesionais borradores de contrato elaborados pola Administración interesando este tipo de cesión para vertedoiros. Neles non se contempla a duración nin as medidas que se adoptarán para paliar a contaminación, ni a forma en que se selará e recuperará o terreo, e ademais o seu ámbito xeográfico soe ser moi amplo. Unha cesión destas características, lonxe de supoñer unha vantaxe, constitúe un serio prexuízo; soamente en terreos previamente moi deteriorados podería ter cabida a cesión a cambio dunha seria contrapartida de recuperación do terreo e rehabilitación do mesmo nun prazo razoablemente curto.

Como xa dixemos, para estes casos a cesión non é a vía axeitada, contrariamente ó que vén sucedendo. Coidamos que é a expropiación a solución prevista pola lei para estas necesidades da Administración.

A cesión no Regulamento de Montes Veciñais de 1992

O Regulamento de Montes Veciñais, que en boa técnica xurídica soamente pode desenvolver a lei, serviu de escusa á Administración para, de xeito inadecuado, impoñer condicións e controlar o monte veciñal, tentando ademais ampliar as posibilidades de cesión indefinida. Por máis que trata de gardar as aparencias e reitera a fórmula de admitir as cesións "para obras, explotacións... etc., que redunden en beneficio directo da Comunidade de veciños", chegado a este punto, amplía un suposto “a posibilidade de cesión cando se derive un ben público ou social". É evidente que esta ampliación regulamentaria está pensada no exclusivo beneficio da Administración.

Curiosamente, o Regulamento axudou a flexibilizar na práctica as limitacións que impón a lei respecto das cesións. E sostemos esta afirmación en que, inda que o Regulamento é intervencionista ó esixir un informe favorable da Consellería hoxe de Medio Ambiente que a lei non prevé, na práctica estes informes favorables son emitidos pola Consellería de forma ampla e flexible tanto a favor da Administración como das cesións a particulares. Deste xeito dáse o paradoxo de que o que é unha limitación ás facultades dos veciños, que non podía impoñerse por vía regulamentaria, supuxo unha porta aberta ó alleamento (sequera temporal) que tampouco é posible por esta vía. Mesmo o Regulamento tampouco podía establecer para as cesións onerosas o destino do canon ou prestación que a lei non esixe.

Así resulta incomprensible que un Regulamento pretenda constrinxir dereitos dos propietarios nunha forma que a Lei non impón, e ademais, de xeito absurdo. Se as cesións poden ser de balde, ¿qué sentido ten impoñer un destino ó canon obtido nas onerosas? Quen pode o máis pode o menos, e se poden dispoñer a título gratuíto, é evidente que co seu diñeiro deben poder facer o que queiran, e máis cando a Lei soamente establece unha limitación do 15 % dos rendementos do monte para os investimentos no mesmo. Tamén establece o Regulamento un prazo, para a cesión a particulares, de 30 anos que a Lei non prevé e que consideramos igualmente criticable polas mesmas razóns.

No tocante ás cesións a particulares, que a lei constrinxe igualmente, entendemos que, na percepción dun canon, a xeración de postos de traballo con preferencia ós comuneiros podería encaixarse perfectamente neste precepto e de feito pola Administración así se está entendendo de forma xeral.

O certo é que, aínda co risco de que os comuneiros propietarios se equivoquen e fagan un negocio desastroso, son persoas capaces, que teñen á súa disposición asesores de toda caste e que deben poder decidir sen atrancos. E hai que recoñecer que a cesión por tempo indefinido é unha forma de alleamento, inda que con posibilidades de reversión. Mais ou se acepta que poidan dispoñer das súas propiedades e realizar cesións ou se prohiben en base á inalienabilidade dos montes. A situación actual non é máis ca unha maquillaxe. Hai que ter presente que toda cesión, mesmo a indefinida, implica a posibilidade de recuperación do terreo cando deixe de destinarse ó uso para o que se concedeu.

b- A expropiación

Regulada no artigo 6 da Lei, a expropiación de montes veciñais en man común está tratada aquí cunhas esixencias que pretenden colocar ás propiedades veciñais nun chanzo superior ó resto da propiedade privada. Quizais o lexislador, consciente da inalienabilidade dos montes e a contradicción que supón a posibilidade de expropiación, tratou de resolvela xustificando que a utilidade pública ou interese social sexan prevalentes ó interese do propio monte.

A Constitución española no seu artigo 33 recoñece o dereito á propiedade privada, pero non como dereito fundamental, e sempre sometida ó interese social. É evidente que os montes veciñais no podían ser unha excepción. O respecto ó costume e ás institucións xurídicas non pode levar a verdades absolutas e inamovibles, e parece razoable recoñecer a existencia desta excepción.

O xeito de determinar esa prevalencia do interese social sobre o do monte será, segundo o Regulamento de 1992, a través do expediente de prevalencia.

Como de certo os presentes saben, iniciado o expediente de expropiación coa memoria xustificativa e a descrición do terreo de que se trata, remítese á hoxe Consellería de Medio Ambiente para que se lle dea vista á Comunidade de Montes, que poderá emitir un informe no prazo dun mes; máis lóxico sería dicir que a Comunidade poderá formular alegacións. Será a Dirección Xeral de Montes a que proporá ó Conselleiro o que proceda. No caso de existir discrepancias entre esta Consellería e o organismo expropiante, resolvera a discrepancia o Consello da Xunta.

Hai autores que critican esta tramitación por considerala contraria á Lei de Expropiación Forzosa. Nós non o compartimos esta opinión. Consideramos que, por máis que se trate dunha propiedade privada, as especiais características dos montes veciñais en man común permiten unha regulación específica nunha materia sobre a que a Xunta de Galicia ten transferidas as competencias.

O que resulta absurdo é que, na práctica, tal expediente de prevalencia non se elabora nunca e que a súa ausencia careza de efectos prácticos. Ou non se considera nunca suficiente para anular o expediente expropiatorio ou resulta un defecto superable que converte en insignificante a batalla. Persoalmente soamente aconsellaría a interposición dun recurso en casos excepcionais, cando se contase coa seria posibilidade de que un Tribunal considerase prevalente o interese do monte, o que nos leva a casos extraordinarios. Na practica, o gasto que supón para as Comunidades de Montes non soe verse compensado cos beneficios obtidos.

As ocupacións e servidumes

O artigo 7 do Regulamento desenvolve o trámite para as ocupacións e servidumes. Cunha redacción realmente desafortunada, establece unha serie de requisitos que (compartimos a idea de Díaz Fuentes) non poden ser esixidos en vía regulamentaria:

I)- Que a servidume ou ocupación non poida ser localizada fóra do monte. Esta condición non só é excesiva senón que na práctica é rexeitada polos veciños. A experiencia do oleoducto e gasoducto amosou que os veciños prefiren sacrificar o monte denantes que as súas propiedades particulares e que ofreceron alternativas de trazado das devanditas servidumes polo monte veciñal co fin de evitar que afectase ás súas parcelas privadas. Por outra parte, non se pode esquecer que o custo a través do monte pode resultar menor que alancando polo medio das terras de labradío, o que permite a execución das obras cun custo moitas veces inferior.

II)- A intervención da Administración na valoración do prezo da ocupación ou servidume e que este procedemento sexa establecido por vía regulamentaria. Estas valoracións, que na práctica xa se produciron, son unha canle paralela ós Xurados Provinciais de Expropiación e, a fin de contas, deixan en man dunha soa persoa -o enxeñeiro da Xunta de Galicia que fai a valoración- o prezo, que pesa como unha lousa á hora de calquera recurso.

III)- Finalmente non pode admitirse tampouco que as ocupacións poidan ser denegadas pola simple vontade contraria da Comunidade de Montes, se é que estamos a falar de ocupacións previstas no artigo 108 da Lei de Expropiación Forzosa.

Outra cuestión de interese son as ocupacións, cesións, vendas e servidumes constituídas denantes da clasificación dos montes como veciñais en man común. Sobre este tema hai moi pouca bibliografía xurídica, quizais por ser o tema máis esvaradío da Lei de Montes Veciñais. Debemos remontarnos á lei estatal de 1980, vixente para poder analizar as previsións legais: a disposición final terceira, que trata das ocupacións e concesións concedidas pola Administración do Estado –tanto de superficies como de servidumes- a organismos e entidades públicas e privadas, establece uns parámetros concretos:

a) A Comunidade de Montes pasará a cobrar o canon ou indemnización que se reporte a partir da entrada en vigor da lei.

b) A Comunidade de Montes poderá pedir actualización de este canon ou indemnización, ou poderá optar por ser expropiada na forma que se determine regulamentariamente, cando teña por obxecto a realización de actividades comerciais, industriais e agrarias.

Sobre esta normativa podemos apuntar as seguintes consideracións:

* Visto que as cesións a organismos públicos son sempre gratuítas e indefinidas, non cabe pedir a actualización do canon, polo que non queda outra opción que agardar o cambio de destino destes terreos.

De xeito abraiante, estas parcelas foron excluídas da clasificación como monte veciñal en man común polos xurados provinciais e o Tribunal Supremo. O criterio que se adoptou foi que nestas parcelas os veciños non veñen desenvolvendo aproveitamentos e, xa que logo, non procede clasificalos como veciñais en man común. As sentencias do Tribunal Supremo recollen decote, nos seus fundamentos de dereito, que en vía administrativa lle está vedada outra valoración, pero que isto no é atranco para que os comuneiros poidan acudir á vía civil para ventilar cuestións de propiedade. É certo que as cuestións de propiedade están limitadas á vía civil, mais non é menos certo que as resolucións clasificatorias teñen un valor moi relativo; pero a postura de inhibición adoptada polos Tribunais administrativos e polos propios Xurados está en contradicción co artigo 12 da Lei de 1980 (baixo a cal se realizaron a maioría das clasificacións), polo que esta interpretación da disposición supón unha salvagarda das tales cesións.

O criterio seguido foi, salvo error, clasificar como monte veciñal en man común aquel terreo no que os veciños viñan realizando aproveitamentos, inda que -todo hai que dicilo- ningunha proba se practicaba nos expedientes ou preitos dos citados aproveitamentos, de xeito que soamente se excluíron os terreos que, por resultar probado que se dedicaban a outros usos (caso das cesións), era evidente que os veciños non os aproveitaban para usos tradicionais.

A pregunta que se formulan todas as Comunidades de Montes é se estes terreos se perderon definitivamente e os veciños non poderán recuperalos. Verbo disto hai que dicir que Tanto a Xurisprudencia como a propia lei establecen que as resolucións dos Xurados se adoptarán sen prexuízo do dereito dos veciños a exercitar os seus dereitos de propiedade perante a xurisdicción ordinaria.

¿Que posibilidades teñen? A presentación dunha demanda destas características é certamente arriscada. Indubidablemente se pode exercitar unha demanda reivindicatoria e alegar a imprescriptibilidade e a inalienabilidade dos montes veciñais en man común. Pero no é menos certo que se son montes veciñais en man común os que os veciños veñen aproveitando consuetudinariamente, perdido o uso ou aproveitamento durante un longo período, poden os tribunais ordinarios entender que as devanditas parcelas perderon a súa función de monte veciñal en man común.

Pero non podemos descartar que a demanda prosperase. Neste caso, e cando se trate de instalacións de interese público ou social, no mellor dos casos podería levar a unha expropiación forzosa, pois as instalacións realizadas na súa superficie serían demasiado custosas e necesarias para que a Administración renunciara a elas.

A accesión

Pero cabe outra opción que sería para as Comunidades de Montes peor que a perda do terreo en si: a accesión. O edificado sobre un terreo segue normalmente a titularidade do terreo e por isto, de acordo co Código Civil, se se edifica de boa fe, o propietario do solo quédase co construído e indemniza ó que edificou. Cando o terreo ten menos valor có edificado, dáse a accesión invertida, o dono do solar cobra o valor do terreo e este segue ó propietario da edificación.

Pero nos montes veciñais a accesión invertida é imposible, posto que o monte é inalienable, polo que non quedaría máis remedio que indemnizar a Comunidade de Montes ós propietarios do construído de boa fe na superficie. Pensemos nun polígono industrial, os custos serían de tal entidade que resultarían inabordables e a victoria levaría en moitos casos á Comunidade de Montes a unha difícilcalexa calexón sen saída. Pensemos que o Código Civil esixe o pagamento de todos os gastos necesarios e os útiles.

Todo isto sempre e cando resulte probado que a parcela utilizada procede do monte dos veciños, o que no caso de cesións administrativas no soe ser dificil.

* Caben cesións para organismos públicos que foron privatizados. Entendemos que, neste caso, se poden incumprir os requisitos da cesión e a xustificación da gratuidade, lucrándose unha entidade privada dunha cesión efectuada en interese social. Normalmente existen ademais modificacións nos usos.

* Servidumes a favor de beneficiarios privados.- Se se concedeu pola Administración e ademais pagou un canon inicial por esa concesión, entendo que existen poucas posibilidades de que prosperen as demandas. Os veciños nunca se opuxeron á instalación e, xa que logo, atopámonos coas situacións expostas. A posibilidade de iniciar unha demanda con probabilidades de éxito ábrese en canto o beneficiario intenta modificar dalgún xeito a servidume existente.

O principal problema que se formula é o prazo. Se non se prevén cesións a particulares por máis de 30 anos e non hai expediente expropiatorio, ¿como encaixar constitucións de servidumes indefinidas a favor de entidades particulares? Non debemos esquecer que, segundo ten establecido o Tribunal Superior de Xustiza de Galicia, as servidumes sobre monte veciñal en man común son imprescriptibles e, por tanto, nin FENOSA nin cesionarias de servicios de augas, poño por caso, poden alegar a prescrición ó seu favor.

Isto válenos para a Disposición final 3ª, a cal, tras falar dos casos de cesións ás Administración e dos consorcios, no seu apartado c) di que todas as demais son inexistentes en dereito. Aquí se engloban as ocupacións -ou mellor usurpacións- de terreo, pero poderiamos englobar supostos tan sorprendentes como os viais. Existen moitos metros dedicados a viais que nunca foron expropiados nin cedidos de forma expresa, simplemente se fixo a estrada a través do monte.

Pero tamén se engloban as ocupacións toleradas polo Concello e das que hoxe en día se presentan como donos os seus posuidores, e estas ocupacións son, en moitos casos, as máis difíciles de probar.

Foron moitos anos –demasiados- durante os cales os montes estiveron fora do control dos veciños e quizais tamén demasiados os que, xa estando clasificados como veciñais en man común, houbo desorientación e moita boa fe pero pouca eficacia por parte dos veciños. Tardaremos mas de vintecinco anos aínda en poñer en orde os nosos montes.